田中角栄は、すでに無役の時代に、自民党都市政策調査会という勉強会で「都市政策大綱」をまとめていた。日本列島改造論につながる発想は突然生まれたわけではなかった。では、どのような過程を経て、日本列島改造論はまとめられたのであろうか。
早坂透は『田中角栄』で次のように書いている。
〈一九七一年の暮れ、通産大臣秘書官の小長啓一は角栄大臣からふいに話を向けられた。「おれもまあ、工業の再配置とか、通産省から見た国土開発を勉強した。これで政策の全体系が頭に入った。代議士二五年の節目だがら、考えをまとめてみるか」
年が明けて一月、角栄は秘書早坂茂三にその話をした。「都市政策大綱は理屈が多すぎて大衆にはわかりにくい。あれを下敷きにした臨床医の診断書がいる。どこでどんな事業をやるかをまとめたい」。早坂が「地名を特記すると跳ね返りが多すぎませんか」と心配する。角栄は「福田くんと争うときに、おれの内政の目玉は国土政策だ。おれの名前で本を出したい」と言い張る。先回りしていえば、早坂の危惧はのちにその通りになって、角栄政権を弱めることになる。
「日本列島改造論」づくりは、小長ら通産官僚、早坂、出版元の日刊工業新聞の記者らが角栄の口述を聞くことから始めた。「君ら、酔って丸の内でひっくり返っても、すぐ救急車で運んでもらって、一晩休めば命には別状ない。同じことを北海道でやったらどうなるか。そういう格差をなくそうじゃないか」。章ごとに執筆を分担、各省も協力した。そのなかには、のちに作家堺屋太一となる通産官僚池口小太郎や、滋賀県知事から新党さきがけの党首になって「小さくともキラリと光る国」を提唱した武村正義もいた。
序文と「Ｉ 私はこう考える」と「むすび」は角栄が書いた。といっても、文章の筆致や言葉遣いからみて、秘書早坂が書いて角栄が手を入れたものと思われる。「藤吉郎の墨俣城の一夜づくり」の勢いで仕上げた。「これで結構だ」と角栄。『日本列島改造論』は九〇万部を売るベストセラーになる。
内容はどうか。「序」は、「水は低きに流れ、人は高きに集まる」と始まる。人口や産業の都市集中によって国民所得は上がった。しかし、いまや「巨大都市は過密のルツボで病み、あえぎ、いらだっている半面、農村は若者が減って高齢化し、成長のエネルギーを失おうとしている。都市人口の急増は、ウサギを追う山もなく、小ブナを釣る川もない大都会の小さなアパートがただひとつの故郷という人をふやした」と角栄は綴る。明治百年、都市集中のメリットはデメリットに変わった。
角栄は提案する。「民族の活力と日本経済のたくましい余力を日本列島の全域に向けて展開する」。工業の全国的な再配置と知識集約化、全国新幹線と高速自動車道の建設、情報通信網のネットワークの形成などがテコになる。「都市と農村、表日本と裏日本の格差は必ずなくすことができる」。
霞が関官僚が執筆した各章は、「Ⅱ 明治百年は国土維新」「Ⅲ 平和と福祉を実現する成長経済」「Ⅳ 人と経済の流れを変える」「Ⅴ 都市改造と地域開発」「Ⅵ 禁止と誘導と」と続く。〉